Riigikohtu halduskolleegium andis hiljutises asjas nr 3-24-2091/28 sõnumi: omavalitsus ei saa rahvastikuregistri elukoha kannet käsitleda lihtsalt halduslikult mugavuse küsimusena. Kui inimese elukoha kanne lõpetatakse täielikult, võib ta jääda ilma reaalsest võimalusest saada sotsiaalteenuseid ja -toetusi.
Otsus ise saadeti küll tagasi madalama astme kohtule uueks arutamiseks, kuid kolleegiumi seisukohad rahvastikuregistri seaduse tõlgendamisel on juba praegu suunava tähendusega kõigile omavalitsustele.
Elukoha kanne kui pääs avalikele- sh sotsiaalteenustele
Riigikohus rõhutab, et olukorras, kus seadusandja on sidunud abi saamise õiguse – sealhulgas eluruumi tagamise – vahetult inimese rahvastikuregistrisse kantud elukohaga, ei saa elukohaandmete täielikku kadumist registrist pidada väheintensiivseks riiveks.
Rahvastikuregistri seaduse järgi on elukoha andmetel oluline õiguslik tähendus avalike ülesannete täitmisel, sealhulgas sotsiaalteenuste ja sotsiaaltoetuste andmisel, vältimatu sotsiaalabi korraldamisel, eluruumi tagamise teenuse osutamisel.
Just isiku rahvastikuregistrijärgne elukoht määrab, milline KOV on kohustatud talle eluruumi teenust osutama. Sama loogikat järgivad ka mitmed kohaliku omavalitsuse enda määrused, näiteks Tallinna linna sotsiaalhoolekandelise abi korrad.
Kui omavalitsus muudab kannet nii, et inimesele ei jää rahvastikuregistris elukoha aadressi isegi mitte linna või valla täpsusega, tähendab see praktikas, et tal ei pruugi enam olla ühtegi selget „ust“ kuhu sotsiaalabi saamiseks pöörduda.
Vaidlustaja eesmärk selles asjas ei olnudki tingimata üksnes konkreetne aadress, vaid ka soov vältida olukorda, kus tema elukoha andmete kehtivus rahvastikuregistris täielikult lõpeb.
Omaniku nõue ei kaota omavalitsuse laiemat vastutust
Ringkonnakohus käsitles elukoha kande muutmise aluseks ruumi omaniku nõuet. Klassikaline olukord, kus omanik ei soovi, et konkreetne isik oleks enam tema aadressile rahvastikuregistrisse kantud, ja palub kande muutmist või lõpetamist.
Riigikohus seab aga sellele loogikale piiri. Jah, rahvastikuregistri seadus lubab omanikul teatud tingimustel kande muutmist taotleda, kuid sama seaduse 11. peatükk sätestab omavalitsuse kohustuse tagada, et tema territooriumil püsivalt viibiva isiku elukoha andmed oleksid registris korrektsed, vähemalt linna/linnaosa või valla täpsusega.
Teisisõnu omaniku soov ei saa tähendada automaatset elukohaandmete kustutamist; KOV ei saa peituda omaniku selja taha ning öelda, et „me lihtsalt täitsime omaniku taotlust“.
Omavalitsusel on oma iseseisev ja ulatuslik vastutus rahvastikuregistri kannete eest.
KOV topeltroll: eluruumi omanik ja registrikande eest vastutaja
Eriliselt kõnekas on olukord, kus eluruum ise kuulub omavalitsusele. Siis tegutseb KOV korraga kahes rollis:
- Eluruumi omanikuna – soovib vajadusel lepingut lõpetada, võlgnevuse tõttu üürnikust loobuda või muul põhjusel ruumi vabastada;
- Elukoha andmete eest vastutava isikuna – kes peab tagama, et tema territooriumil püsivalt viibivate inimeste elukoha andmed oleksid korrektsed ja et inimesi ei jäetaks „registriväliseks“.
Riigikohus rõhutab, et kui KOV algatab elukohaandmete muutmise kui ruumi omanik, ei vabasta see teda 11. peatüki kohustustest rahvastikuregistri korrastajana.
Veelgi enam: RRS § 91 lõiget 1 – omaniku nõudel elukohaandmete kehtivuse lõpetamist – ei saa tõlgendada erisättena, mis lubaks KOV-il 11. peatükis sätestatud kohustustest mööda hiilida.
Kui KOV-i asutus esitab ruumi omaniku esindajana elukoha muutmise taotluse, peab omavalitsus minema üle KOV-i algatusel läbi viidavale menetlusele. Uurima, kus inimene tegelikult viibib ja tagama vajadusel vähemalt linna või valla tasemel kande.
„Surnud hinged“ vs päris inimesed
Rahvastikuregistri seaduses on KOV-ile antud ka võimalus registrit „puhastada“ – lõpetada isiku elukoha andmete kehtivus, kui on tõendatud, et ta ei viibi ei selle KOV-i territooriumil ega mujal Eestis ning tema viibimiskohana ei ole rahvastikuregistrisse kantud muid andmeid.
See on mõeldud olukordadeks, mida ametnikud sageli kirjeldavad kui „surnud hinged“. Inimesed, kes on registrisse jäänud, kuid tegelikult on ammu välismaale kolinud või kelle asukoht pole teada.
Riigikohus teeb aga selgeks, et sellise äärmusliku meetme kasutamise eeldused on väga ranged. Praeguses vaidluses neid täidetud ei olnud.
See toob omavalitsustele kaasa ebamugava, aga vältimatu küsimuse: kuidas üldse saab KOV seaduslikult ja veenvalt kindlaks teha, et inimene ei viibi enam Eestis? Lihtsalt see, et inimest pole mõnda aega nähtud või ta ei vasta telefonile, ei ole piisav alus tema registrist „väljakirjutamiseks“.
Uurimiskohustus: KOV ei tohi tegutseda pimesi
Riigikohus paneb omavalitsusele selge uurimiskohustuse. Enne, kui elukohaandmeid muuta või lõpetada, tuleb:
- püüda inimesega mõistlikul viisil kontakti saada (e-post, telefon, kiri);
- kasutada seadusega lubatud ulatuses teisi andmekogusid ja olemasolevaid andmeid (näiteks kontaktandmed sotsiaaltöös, varasemad taotlused, teised KOV-i andmebaasid);
- selgitada välja, kas inimene viibib püsivalt selle KOV-i territooriumil või on kolinud teise omavalitsusse;
- kui täpset aadressi ei õnnestu tuvastada, kaaluda kande tegemist vähemalt linna/linnaosa või valla tasemel.
Alles siis, kui kõik mõistlikud võimalused on ära kasutatud ja selgub, et inimene ei viibi tõepoolest ei selles KOV-is ega mujal Eestis ning ka muid viibimiskoha andmeid ei ole, saab rääkida RRS § 87¹ rakendamisest.
Mida see otsus omavalitsustelt sisuliselt nõuab?
Riigikohtu seisukohad seavad väga konkreetsed ootused KOV-dele:
- Sisejuhendid tuleb üle vaadata.
Elukohaandmete muutmise ja kehtetuks tunnistamise praktikad tuleb kooskõlastada nii, et välistada inimese „registrist välja kukkumine“ pelgalt omaniku taotluse alusel. - Topeltroll tuleb teadvustada.
Omandihuvi (eluruumi vabastamine) ei tohi varjutada avalik-õiguslikku vastutust inimese elukohaandmete ja sotsiaalsete põhiõiguste eest. - Ametnikke tuleb koolitada.
Sotsiaaltöötajad, rahvastikuregistri töötajad ja eluasemete haldajad peavad ühtmoodi mõistma, et elukoha kanne ei ole formaalsus, vaid konkreetsed eluruumi ja sotsiaalabi õigused. - Menetlus tuleb dokumenteerida.
Iga otsus elukohaandmete lõpetamise või muutmise kohta peab tuginema jälgitavale ja põhjendatud menetlusele, mitte üksikule telefonikõnele või omaniku soovile.
Lõppkokkuvõte: registri korrastamine ei tohi muuta abi kättesaamatuks
Rahvastikuregistri „puhas pilt“ on kindlasti ka omavalitsuse huvides. Kuid Riigikohus tuletab meelde, et registri korrastamine ei tohi toimuda inimeste põhiõiguste arvelt.
Elukoha kanne on otseselt seotud sellega, kas inimesel on võimalik saada eluruumi teenust, sotsiaaltoetust või vältimatut abi. Seetõttu peab KOV iga kande muutmise või lõpetamise korral endalt küsima: Kas meie otsus jätab inimese kuhugi „vaakumisse“, kus tal ei ole enam ühtegi omavalitsust, kelle poole abi saamiseks pöörduda?
Kui vastus võib olla jaatav, on Riigikohtu sõnum selge: nii ei tohi.